椒江区“十三五”养老机构空间布点发展规划

为了贯彻落实党的十八大关于“加快健全基本公共服务体系”的精神，加大社区养老设施的建设力度，根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》、民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》、浙江省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《台州市椒江区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等文件，制定本规划。　

一、养老机构布局现实基础与发展环境

（一）发展成就

1.相继出台相关养老服务政策

我区高度重视养老服务工作，积极发挥政府在养老服务领域的政策引导和扶持作用，相继出台《椒江区民办养老服务机构管理暂行办法》、《椒江区敬老院管理暂行办法》、《椒江区关于加快构建养老服务体系的实施意见》、《椒江区养老服务政府补贴实施方案》等政策文件，形成了较为完备的养老服务政策体系，规范有序发展的养老服务机构，对创办适宜老年人的福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老机构给予大力扶持。将养老服务体系建设经费列入区级财政预算并逐年递增，全社会养老意识、责任意识和忧患意识不断增强，有力地推进了养老事业的发展。

2.养老服务体系初步形成

养老服务较快发展，在完善机构养老服务设施的同时，积极应对社会养老服务的需求变化，开展了多种形式的居家养老服务试点工作，并按老人需求在功能上不断改进，从“十二五”初期的社区居家养老服务扩展至“农村星光老年之家”，并逐步发展（村）社区居家养老服务照料中心。全区建成居家养老服务照料中心246家，“银龄互助”活动试点4家，并开展了失能老人家庭“喘息服务”平台建设试点，探索“邻里互助型”居家养老服务模式，开展“集中照护型”居家养老服务试点。初步形成以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老社会服务体系。

3.大力推广适度普惠型社会化养老

在推进社会养老服务体系建设中，以适度普惠为原则，不断拓展服务对象，扩大服务范围，丰富服务内容，使惠及范围逐步拓展到全社会所有老年人口。对城镇“三无”和农村五保老人，全面建立政府集中供养制度，建立起以集中供养为主、户院挂钩分散供养为辅的供养服务体制；实行高龄老人生活补贴和低收入老人养老服务补贴制度，明确将低收入的失能、失智、高龄、独居等养老困难老年人纳入养老服务补贴范围；基本建立了统筹城乡、覆盖全民、形式多样、多层次保障水平的养老保障体系。

（二）椒江区养老机构建设现状

2008年至2015年，全区养老机构床位数从913张增加到3696张，年递增率约28%。其中公办养老机构共有床位数1220张，占总床位数的33%；民办养老机构床位数2476张，占总床位数的67%。

全区现有各类养老机构，包括敬老院、托老院、老年公寓等共有19所，占地面积 85900平方米，建筑面积58450平方米。其中由政府投资兴办7所，占地面积 39001平方米，建筑面积24366平方米；由私人投资兴办12所，占地面积46899平方米，建筑面积34084平方米。占地30亩总投资4500万元的椒江区新社会福利院于2012年6月正式建成启用，拥有床位500张，其中护理型床位200张。大力鼓励和支持民间资本投资机构养老，先后引进民间资本近2000万元，兴办了一批民办养老机构。在全区开展了政策性养老机构综合责任保险，养老机构中入住老人投保率为100%。

表1                椒江区2015年养老机构一览表

总体上看，椒江区养老机构的性质比较合理，运作规范。据统计，各乡镇虽然均有敬老院，但养老机构床位数空间分布不均：其中白云街道每百位老人拥有养老床位数0.86张；葭沚街道每百位老人拥有养老床位数3.88张；洪家街道每百位老人拥有养老床位数4.53张；三甲街道每百位老人拥有养老床位数2.08张；下陈街道每百位老人拥有养老床位数2.38张；章安街道每百位老人拥有养老床位数1.54张；前所街道每百位老人拥有养老床位数0.97张；大陈镇、海门街道公办养老床位空白。从空间分布来看，部分街道养老机构设置不能满足老年人就近居住的需求，不方便家人的探望及照顾。在项目分布上，海门街道和葭沚街道相对集中；从用地情况、建筑质量、配套设施、环境卫生等方面综合比较分析，总体情况偏差，只有少数几家养老设施综合评价较好，大多数养老设施存在用地不足、配套不齐备等问题。

（三）养老机构存在的问题

1.养老机构的发展与老龄人口增量不相适应

椒江老龄化程度接近全国及全市平均水平，据第六次人口普查（2010年）全区常住总人口653765人，其中60岁以上老年人口78534人，占总人口12.01%。80岁以上高龄老人1.25万人，占老年人口的14.08%。老龄化快速发展的同时，高龄化趋势迅猛（如图1、2）。另一方面，各类养老机构受场地及规划的限制，养老设施较为匮乏，8个街道乡镇的19家养老机构共有床位数3696张，占老年人口总数的3.81%左右（按照2015国家配建标准4张），平均每个养老机构拥有床位数195张，其中床位100张以上的有14家，占73.68%；50～99张有5家，占26.32%。

图1  椒江区60岁以上老龄人口增长情况

图1   椒江区60岁以上老龄人口“十二五”发展情况

图2   椒江区65岁以上老龄人口“十二五”发展情况

2．管理体制有待进一步理顺

当前，政府已把养老服务体系建设经费列入财政预算并逐年递增，全社会关注老龄问题，养老意识、责任意识和忧患意识不断增强，积极参与老龄事业发展，热心捐助老年公益事业，投资兴办养老服务业，为老龄事业的新发展奠定坚实的基础。由于人口老龄化的快速推进，单纯依靠政府投入和经办来发展养老事业已不能满足全社会日益增长的养老服务需求。虽然通过鼓励 “民办公助”、“公办(建)民营”及采取税费减免等政策措施发展养老机构，但民办养老机构的发展仍然面临诸多难题，如规划、土地要素等方面的制约明显。

3．养老机构服务层次偏低

养老照料护理专业人员紧缺，机构住养老人对照料护理的专业化服务需求与机构中专业护理人员严重不足之间的矛盾日益凸显，专业服务人员严重短缺，且养老服务单一，影响为老服务质量和自身运营水平。我区还未建成医养结合的养老机构和养老服务综合体。

二、指导思想、规划目标和需求预测

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大和习近平总书记系列重要讲话精神，深入实施省委“八八战略”、“两富两美”战略和台州都市区发展战略，以基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系为目标，科学、合理地规划养老机构的布局，建立起服务方式多样化、服务队伍专业化、投资主体多元化，覆盖城乡的养老服务机构。

（二）规划目标

到2020年，建立健全与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展相协调，以社区服务为依托、自主养老为基础、居家养老为主体、机构养老为补充、覆盖城乡的养老服务网络。建设不同层次养老机构的床位达到5500张，台州市级养老机构3家，养老服务机构30家；区级养老机构1家。

表2    椒江区社会养老服务体系规划目标

（三）养老机构需求预测

1.养老设施建设标准

老年人设施新建项目的配建规模、要求及指标如下：

表3    老年人设施配建规模、要求及指标

注：表中所列各级老年公寓、养老院、老人护理院的每床位建筑面积及用地面积均为综合指标，已包括服务设施的建筑面积及用地面积。

2. 老龄人口预测

⑴根据第六次人口普查（2010年）推算，普查时50岁—59岁有70118人（其中男性36051人，女性34067人）， 10年内将先后进入老年人阶段，减去自然死亡（人数×自然死亡率），推算2020年老人数。⑵采用几何级数推算法，计算公式P=P0（1+K）t，K是5年人口增长率的平均值，人口基数为各乡镇街道2015年人口数。预测到2020年，老年人口大约将达10.99万人，老龄化率高达20.45%。

表4    各街道人口预测

注：椒江农场纳入三甲街道，椒渔公司归入白云街道

3.养老床位预测（2016～2020年）

2015年共3696张床位，分布在各个街道情况如下表：

表5    2015年各乡镇养老机构床位分布情况

2015年椒江老年人口达97509人，床位为3696床。根据《椒江区“十三五”养老服务业发展对策研究》及相关文件，机构养老设施按百位老人拥有机构养老床位达到5张配置，2020年老年人口数为109900人，则2016年～2020年需要新扩建养老机构床位数约1800张。

三、发展任务

（一）优化养老服务机构空间布局

依据统筹规划、突出重点、多元发展的原则，根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，以及经济社会发展状况，充分利用现有资源，合理安排社会养老服务机构建设。

1.布局原则

城乡统筹、分块布局。将椒江划分成5大区块布局，即：城区区块（包括海门街道、白云街道），城西区块（包括葭沚街道、洪家街道），城南区块（包括三甲街道、下陈街道），椒北区块（包括章安街道、前所街道），海岛区块（包括大陈镇）。

合理分级、形成网络。按养老设施的功能、规模、服务对象等，分为不同层级。形成标准有别，内容、要求各有所侧重的养老服务网络，满足不同老年人群、不同类型的养老服务需求。

符合实际、有利实施。在充分调查、多方论证的基础上制定本规划，具体布局的养老机构符合实际，可实施性强。根据椒江区老年人就近养老的特点，机构养老用地尽量临近居住社区、医疗设施、文化娱乐设施、公共空间等，以满足老年人的出行需要，方便老年人的使用。

交通方便，环境良好。养老机构的选址要从老年人的生理和心理需求考虑，选择自然环境较好、阳光充足、通风良好以及交通便捷、就医方便的地区布点，方便老年人的出行和子女的探望联系。并对建筑密度提出限制要求，给老年人良好的生活居住空间。

2.养老机构空间配置思路

在养老设施地域布局上，应当坚持养老机构建设按照人口密度、年龄结构特征和土地资源情况，采用不同配置指标和建设要求。在主城区，宜布设中小型机构养老服务设施，鼓励利用闲置设施，在符合城市布局规划的前提下，改建机构养老服务设施；在大陈、章安、三甲，宜布设中型和大型机构养老服务设施，鼓励建设中高档机构养老服务设施，大力支持大财团、大企业投资发展集养老、医疗、康复、精神慰藉等养老养生于一体的养老服务综合体。鼓励房地产企业按照国家老年人建筑设计规范进行建设，适度扩大公用设施建筑面积，合理设置集中式养老机构、老年住宅、老年大学、购物中心、酒店、医院、休闲娱乐等设施，综合运用订单式、保姆式服务和信息化、智能化手段，提供人性化、个性化、高品质服务。

在养老设施选址布局上，养老机构原则上布局在距离居住圈、医疗圈、休闲（绿地）圈、交通圈等四圈都较便捷的地方，实现养老机构与周边环境功能圈的适度衔接。绿心是台州大城市框架的核心生态景观区、文化休闲区、旅游度假区，区位优势突出，到2020年，把绿心生态养生园建成城市养老服务综合体，打造高端养老社区。

在养老机构配置布局上，应当坚持集约利用、高效发展的思路，采用“独立型”和“复合型”相结合的方式，指导养老服务设施集约高效建设发展。

尽可能促进废弃房屋转化为养老机构设施的需要。通过规划布点，引导社会力量和社会资金开展改造建设椒江现存多处闲置的旧厂房、旧学校、旧民居。尤其是通过消防安全和服务设施的适老化改造，是相对低成本实现椒江养老机构快速发展的一种方式。

整改现有养老机构。对一些不合格或者条件不理想的养老机构进行整改，迁建葭沚街道敬老院、西山享乐院，取消康平托老院、裕民老年公寓、葭沚街道敬老院繁荣村老年公寓。

3.养老机构土地配置

2016～2020年，椒江区新、扩建养老机构需求土地180亩。

城区片（海门街道、白云街道），从现有养老机构与规划需求分析，海门街道已满足规划需要，为此规划在白云街道选址新建民办养老机构2所（按一所养老院100张床位计），需求土地面积15亩。

城西片（葭沚街道、洪家街道），葭沚街道现有养老机构已基本满足规划需要，规划在洪家街道选址新建养老机构1所（民办），需求土地面积20亩。

城南片（三甲街道、下陈街道），两街道现有养老机构的分布密度均未达规划要求，按每一所养老机构100张床位的规模计，规划分别在三甲街道、下陈街道各选址新建1所养老机构，需求土地20亩。三甲街道以民办为宜，下陈街道以公办为宜。

椒北片（章安街道、前所街道），两街道现有养老机构的分布密度均未达规划要求，规划分别在章安街道新建2所（1所公办、1所民办）、前所街道新建养老机构1所（民办）养老机构，需求土地120亩。

大陈镇现为空白，规划在2015～2020年间新建养老机构1所，土地面积5亩，以公办为宜。

表6    2016年-2020年土地需求量

（二）推进养老机构多元化发展模式

按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，建立福利性、非营利性和营利性共同发展的养老服务机构体系。

1.加强公办养老机构建设

加强公办养老服务机构建设，发挥公办养老机构示范和福利保障功能。重点建设公办示范性养老机构，按老年人口分布以及社会经济发展状况，合理规划镇（街道）养老机构建设，基本保障每一镇（街道）有一家公办养老机构。完善公办养老服务机构的运营机制，凡是有条件的公办养老服务机构，要逐步引入市场化运作机制。

2.推进民办养老机构发展

加快养老服务社会化步伐，积极鼓励社会兴办养老服务业，通过建设资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等优惠扶持措施，促进民办养老服务机构的发展。重点发展一批硬件设施良好、管理规范、多类型的民办养老机构。发展社区化中小型民办养老机构，满足老年人就地养老需求。加强对民办养老机构的监管，规范、提升民办养老机构的管理水平。

3.突出养护型机构的发展

探索建设针对失智（痴呆症）老人的康复治疗中心或专护区，鼓励养老机构将现有床位升级改造为护理型床位，考虑建设以收养失能、痴呆、重度残疾等老年人为主的公益性老年养护设施。

4.发展休闲宜居养老公寓

适度发展老年公寓，在章安、大陈等地，建设1～2家有一定规模、档次，服务规范的综合性休闲养老示范老年公寓。发展农家乐老年度假服务，发展5～10家庭院式小型农家老年休闲度假服务园区。

5.加快推进医养结合模式

在养老服务机构中，通过与专业医疗机构合作，在养老机构内设置老年医疗门诊，在章安、洪家、三甲等卫生院，探索“医养结合”模式。

（三）努力提高机构养老服务水平

1.重点发展护理照顾型养老机构

明确养老机构的功能定位，通过科学分类、合理布局，实现养老机构功能与老年人需求之间的有效配对。不断提高一般照顾型养老机构（养老院）服务质量，大力实施老年护理工程，重点发展护理照顾型养老机构（护养院），政府投资的养老机构以护理照顾型为主，新建、改扩建的养老机构护理床位应占床位总数的60%以上。

2.推进综合型机构养老建设

着力推进以膳食、护理、医疗、康复、人文关怀等多项服务，有效提升养老服务水平。优化膳食服务，满足老人多层次、多样化、个性化餐饮服务需求。改进护理服务，坚持分类管理和分级服务，规范护理服务管理。加强医疗服务，开展康复服务，推进医养结合。注重人文关怀服务，引入社工参与，丰富老人的精神文化生活。

四、保障措施

（一）政府主导，多方参与

加强政府在制度、规划、政策、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各种类型、不同档次的养老机构。

（二）制定政策，扶持保障

将养老服务机构建设纳入公共设施建设之中，制定出台和协调落实有关支持养老服务机构建设的优惠政策。在老年人设施建设用地和税收政策上给予鼓励和优惠。对于新建的老年人设施，在用地费用、税收等方面应给予减免，鼓励建造和经营。

（三）完善管理，健全监督

健全核查监督机制，区分营利性与非营利性。制定、完善养老服务的服务规范、建设标准、评价体系。推进养老服务信息化建设，建立区、街道、养老服务机构三级联网系统，确保养老机构良性运行和可持续发展。

（四）建设队伍，提升服务

选取一批年富力强、热心公益事业的中青年干部，加强老年心理学、护理学以及社会学等方面的专业知识学习和业务培训，逐步建立起一支作风正、业务精，包含专业技术人员和专业管理人员的老年工作专业队伍。动员社会力量广泛参与，建立并逐步扩大志愿者服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作。